Di Madura, tembakau bukan sekadar tanaman. Ia adalah musim, harapan, sekaligus ketidakpastian yang berulang setiap tahun. Dari ladang-ladang di Pamekasan hingga Sumenep, daun-daun hijau itu tumbuh dengan perawatan penuh, hanya untuk kemudian ditentukan nasibnya oleh pasar yang tak selalu ramah.
Padahal, di atas kertas, komoditas ini punya posisi yang sangat strategis. Industri pengolahan tembakau menjadi salah satu penopang utama ekonomi Jawa Timur, dengan nilai produk domestik regional bruto (PDRB) yang mencapai Rp232,12 triliun pada 2025.
Berdasar data Ditjen Perkebunan Kementerian Pertanian, provinsi ini juga menyumbang hampir setengah produksi tembakau nasional, sekitar 45,65 persen pada 2023. Di antara berbagai jenis tembakau yang tumbuh, tembakau Madura menempati porsi penting, dikenal karena karakter rasanya yang kuat dan perannya dalam industri rokok kretek.
Data Produksi Perkebunan Tembakau (BPS 2022, 2023). Visual: Dian/Prohealth
Namun, besarnya angka-angka itu tidak selalu berbanding lurus dengan kesejahteraan petaninya. Di tingkat akar rumput, tembakau tetap hidup dalam lingkaran ketergantungan—pada tengkulak, pada pabrikan, pada harga yang mudah jatuh saat panen raya.
Posisi tawar petani kerap lemah, bahkan di tengah permintaan industri yang stabil. Struktur ekonomi yang terbentuk selama puluhan tahun membuat petani lebih sering menjadi penyedia bahan baku, bukan penentu nilai.
Dalam beberapa tahun terakhir, tekanan itu semakin terasa. Kenaikan cukai rokok yang terus berulang, dibarengi perubahan lanskap industri, mulai menggoyahkan pabrikan, terutama skala kecil dan menengah.
Kekhawatiran pun merambat ke hulu: apakah tembakau lokal masih akan terserap? Apakah petani akan semakin terpinggirkan?
Dari titik inilah gagasan seperti Kawasan Ekonomi Khusus (KEK) Tembakau Madura mulai menemukan momentumnya, menawarkan janji hilirisasi dan nilai tambah sekaligus membuka pertanyaan berulang: siapa yang sebenarnya akan diuntungkan?
Dukungan bulat pemerintah daerah
Dorongan percepatan pembangunan terhadap wacana Kawasan Ekonomi Khusus (KEK) Tembakau Madura menguat dari tingkat daerah. Gubernur Jawa Timur, Khofifah Indar Parawansa, secara terbuka menyatakan akan mengusulkan pembentukan KEK tersebut kepada pemerintah pusat. Komitmen ini disampaikan setelah menerima surat bersama para bupati se-Madura beserta naskah akademik yang menjadi dasar usulan di Pamekasan, Madura, Selasa 10 Maret 2026.
“Saya paham kenapa ada keinginan KEK di Madura dan kita siap menjadi pengusul dan akan memperjuangkannya sampai tuntas. Madura memiliki potensi yang sangat besar dan perlu didorong melalui kebijakan yang mampu mengakselerasi pembangunan kawasan,” ujar Khofifah.
Gubernur Jatim Khofifah Indar Parawansa. (Foto: Istimewa/Dok. Humas Pemprov Jatim)
Pemerintah Provinsi Jawa Timur melihat kawasan ini sebagai salah satu instrumen untuk mendorong percepatan pembangunan wilayah, dengan menitikberatkan pada potensi tembakau yang selama ini menjadi tulang punggung ekonomi lokal.
Sebagai tindak lanjut, pemerintah provinsi mulai menyiapkan langkah teknokratis dan administratif, termasuk penugasan kepada Wakil Gubernur, Emil Elestianto Dardak untuk memperdalam kajian dan memproses pengajuan ke tingkat nasional.
Pertengahan April lalu, Emil sendiri mengaku telah mengantongi tandatangan dari empat bupati di wilayah Madura. Menurut Emil, harapannya KEK dapat memperbaiki tingkat kemiskinan dan Indeks Pembangunan Manusia (IPM) di Madura.
Dalam narasi yang dibangun, KEK Tembakau Madura tidak hanya diposisikan sebagai proyek investasi, tetapi juga sebagai strategi transformasi ekonomi yang diklaim dapat memperkuat ekosistem industri sekaligus melindungi petani dan pelaku usaha lokal. Dengan dukungan politik dari kepala daerah di Madura dan legitimasi kajian akademik, usulan ini kini bergerak dari sekadar wacana menuju tahap yang lebih konkret.
Picu ketidakadilan fiskal dan kepentingan
Kritik terhadap usulan KEK Tembakau Madura datang dari sisi perlindungan konsumen dan kebijakan publik. Ketua Forum Konsumen Berdaya Indonesia (FKBI), Tulus Abadi, menilai gagasan ini tidak berdiri dalam ruang hampa, melainkan bersinggungan dengan berbagai kepentingan yang lebih luas.
Ia melihat dorongan pembentukan KEK muncul di tengah sejumlah isu yang berkembang bersamaan, mulai dari narasi ketimpangan distribusi dana bagi hasil cukai hasil tembakau (DBHCHT) hingga tekanan terhadap industri rokok dalam beberapa tahun terakhir.
“Pada konteks yang lebih makro, baik pada tataran ekonomi maupun kesehatan publik, KEK tembakau ini akan banyak mendulang potensi persoalan dan conflicting,” kata Tulus.
Salah satu argumen yang kerap digunakan dalam mendorong KEK adalah ketimpangan distribusi DBHCHT. Daerah penghasil tembakau, termasuk Madura, dinilai belum memperoleh porsi yang sebanding dengan kontribusinya terhadap penerimaan negara.
Ketimpangan Distribusi DBHCT 2025. Visual: Dian/Prohealth
Selama ini, ratusan triliun dikumpulkan, tapi daerah penghasil hanya kebagian remah. Hingga Juli 2025, penerimaan cukai hasil tembakau (CHT) mencapai Rp121,98 triliun, naik 9,6% dari tahun sebelumnya. Namun, distribusi ke daerah melalui DBHCHT jauh dari seimbang.
Jawa Timur hanya menerima sekitar Rp3,57 triliun, kurang dari 5% dari total CHT nasional. Di Pulau Madura, wilayah dengan kontribusi produksi tembakau yang signifikan, angkanya bahkan lebih kecil: total sekitar Rp217 miliar, tersebar ke Sumenep, Pamekasan, dan Sampang.
Namun, menurut Tulus, persoalan ini tidak serta-merta dapat diselesaikan melalui pembentukan KEK. Ia justru melihat adanya persoalan yang lebih mendasar pada desain kebijakan.
Ia menilai, secara filosofis, kebijakan KEK tembakau berpotensi bertentangan dengan prinsip dasar pengenaan cukai. Dalam Undang-Undang Cukai, tembakau dikategorikan sebagai barang yang perlu dikendalikan konsumsinya. Sementara KEK, pada praktiknya, justru dirancang untuk mendorong pertumbuhan industri dan ekspansi produksi.
“KEK tembakau pada akhirnya bisa menjadi legitimasi untuk mengakselerasi konsumsi, sementara filosofi cukai justru pengendalian,” ujarnya.
Dalam konteks yang lebih luas, Tulus juga menilai peningkatan konsumsi tembakau tidak hanya berdampak pada kesehatan, tetapi juga beririsan dengan persoalan ekonomi rumah tangga. Tingginya konsumsi rokok kerap dikaitkan dengan beban pengeluaran dan kemiskinan, serta meningkatnya pembiayaan negara untuk penyakit katastropik.
Tulus juga menyoroti bahwa skema insentif dalam KEK—seperti tax holiday, pembebasan bea masuk, hingga kemudahan lainnya—berpotensi menggerus penerimaan negara.
Ia juga mengingatkan adanya risiko diferensiasi tarif yang dapat menurunkan penerimaan dari sektor cukai tembakau, terutama jika insentif tersebut dimanfaatkan oleh pelaku industri dalam berbagai skala.
Hal senada juga diungkapkan Gunadi Ridwan dari Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran (FITRA). Berpijak pada desain kebijakan KEK, Gunadi atau yang akrab dipanggil Adi mengingatkan bahwa KEK pada dasarnya adalah instrumen untuk mendorong investasi dan industrialisasi.
“Kan KEK dibentuk untuk memaksimalkan kegiatan industri, ekspor, dan nilai tambah ekonomi,” ujarnya.
Pengalaman menunjukkan bahwa keberhasilan KEK sering diukur dari besarnya investasi, bukan dari dampaknya terhadap masyarakat lokal.
Hingga 2024, terdapat 24 KEK di Indonesia dengan total nilai investasi mencapai Rp263 triliun. Meski demikian, menurut Adi, manfaat bagi masyarakat sekitar tidak selalu sebanding.
“Yang diuntungkan paling besar biasanya investor. Insentif fiskal, seperti pembebasan pajak hingga 10–20 tahun lebih banyak diberikan ke industri, bukan ke pemerintah daerah atau masyarakat,” katanya.
Ia juga menyoroti desain KEK cenderung top-down, dengan pemerintah pusat memegang kendali utama. Pemerintah daerah, meski dilibatkan, lebih berperan sebagai fasilitator. Selain soal distribusi manfaat, KEK juga membawa potensi risiko sosial.
“Banyak kasus menunjukkan masyarakat lokal justru tidak menikmati manfaat secara langsung. Bahkan, dalam beberapa kasus, muncul konflik sosial akibat kebutuhan lahan dan ekspansi industri,” ujar Adi.
Salah satu syarat pengembangan KEK adalah ketersediaan lahan, dengan minimal 50 persen area harus sudah dikuasai sebelum proyek berjalan. Dalam praktiknya, hal ini berpotensi menimbulkan konflik, terutama di wilayah dengan ketergantungan tinggi pada lahan seperti Madura.
Gunadi mengingatkan dalam sejumlah kasus KEK di daerah lain, konflik sosial bukan hal yang jarang terjadi. “Ini sering dianggap sebagai solusi ekonomi, tapi bisa jadi justru menciptakan masalah baru,” katanya.
Janji ekonomi dan risiko kesehatan
Sekretaris Jenderal Forum Warga Kota Indonesia (Fakta), Tubagus Haryo Karbyanto, mengatakan persoalan utama dari usulan KEK Tembakau melihat negara berada dalam posisi yang kontradiktif. Di satu sisi mendorong pengendalian konsumsi rokok, di sisi lain membuka ruang bagi ekspansi industrinya.
“Negara seperti menyampaikan dua pesan sekaligus. Di satu sisi ingin membatasi, tapi di sisi lain tetap memfasilitasi. Ini seperti minyak dan air, sulit disatukan,” ujarnya.
Menurut Tubagus, kontradiksi ini bukan hal baru. Namun, KEK Tembakau berpotensi memperdalamnya, karena memberikan ruang yang lebih besar bagi industri melalui berbagai kemudahan dan insentif.
Dalam kerangka regulasi, Tubagus menjelaskan pembentukan KEK memang merujuk pada Peraturan Pemerintah Nomor 8 tahun 2022 tentang Kawasan Ekonomi Khusus serta Keputusan Presiden Nomor 10 Tahun 2022.
Pegiat Forum Warga Kota Jakarta (Fakta) Tubagus Haryo Karbyanto dalam Konferensi Pers. Foto: Dewanto Samodro/ANTARA
Kendati demikian, menurut dia, dua aturan itu tidak secara eksplisit mengamanatkan pembentukan KEK berbasis tembakau. Di sisi lain, ia menilai wacana itu justru berpotensi berbenturan dengan Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2007 tentang Cukai yang menegaskan fungsi cukai sebagai instrumen pengendalian konsumsi barang tertentu, termasuk tembakau.
Selain itu, kebijakan ini dinilai tidak sejalan dengan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2023 tentang Kesehatan beserta aturan turunannya yang mendorong pengendalian produk tembakau.
“Kalau hanya dilihat dari sisi legal, sulit untuk menolak. Tapi persoalannya bukan di situ. Persoalannya ada pada konflik antara kepentingan ekonomi dan kesehatan,” katanya.
Bagi Tubagus, dua arah ini sulit dipertemukan jika tidak ada desain kebijakan yang benar-benar jelas. “Kalau hanya mengejar investasi, kita berisiko menciptakan masalah baru. Bukan hanya soal kesehatan, tapi juga beban ekonomi jangka panjang,” ujarnya.
Dalam jangka panjang, Tulus dari FKBI juga mengingatkan potensi dampak yang lebih luas, mulai dari meningkatnya konsumsi rokok hingga bertambahnya beban pembiayaan kesehatan akibat penyakit terkait tembakau. Ia bahkan menilai kebijakan ini dapat menciptakan preseden baru yang berisiko direplikasi di daerah lain.
“Kalau ini dibuka, bukan tidak mungkin daerah lain akan mendorong hal serupa. Ini akan menyulitkan pengendalian, termasuk terhadap peredaran rokok ilegal,” katanya.
Pemerintah: masih tahap awal
Pemerintah menilai KEK sebagai instrumen penting untuk mendorong pertumbuhan ekonomi. Menurut Bambang Wijanarko dari Sekretariat Jenderal Dewan Nasional KEK, setiap usulan KEK harus melalui proses panjang dan evaluasi menyeluruh sebelum ditetapkan.
“Saat ini, usulan KEK Tembakau Madura masih belum diajukan secara resmi. Penetapannya memerlukan proses dan pendalaman lebih lanjut,” ujarnya.
Plt. Kepala Biro Investasi, Kerja Sama, dan Komunikasi, Bambang Wijanarko. Foto: Dok. Indonesia SEZ
Pemerintah, kata Bambang, juga menekankan bahwa pengembangan KEK harus mempertimbangkan berbagai aspek, termasuk kemitraan dengan petani lokal, penciptaan lapangan kerja, serta dampak sosial dan kesehatan.
Selain itu, Bambang menekankan kebijakan pengendalian konsumsi tembakau tetap berjalan sebagai bagian dari kebijakan kesehatan publik.
“Ke depan diperlukan kehati-hatian agar pengembangan KEK tetap sejalan dengan kebijakan pengendalian konsumsi tembakau,” ujarnya kepada Prohealth.
Comments are closed.