Bayangkan tiga orang merokok: satu duduk di kafe di Kairo, menyeruput teh. Yang kedua menunggu bus di perbukitan Laos. Yang ketiga berdesak-desakan di bilik merokok yang sempit di Tokyo.
Ketiganya memiliki kesamaan selain rokok di tangan mereka. Makin banyak mereka merokok, kian banyak keuntungan yang diperoleh pemerintah mereka. Itu karena Laos, Mesir, dan Jepang termasuk di antara 17 negara, ditambah Taiwan, yang memiliki saham di perusahaan tembakau. Bersama-sama, perusahaan-perusahaan itu memproduksi lebih dari setengah rokok di dunia.
Mengingat bahwa melindungi kesehatan masyarakat dianggap sebagai tanggung jawab utama pemerintah, dan merokok membunuh lebih dari 7 juta orang setiap tahun, konflik kepentingan ini sangat mencolok. “Apa yang menjadi kepentingan industri tembakau milik negara belum tentu menjadi kepentingan negara itu juga,” kata Gary Fooks, sosiolog politik di Universitas Bristol di Inggris.
Meski banyak negara menghasilkan pendapatan dari cukai tembakau, pajak ini dirancang setidaknya sebagian untuk mencegah penjualan. Namun, di negara-negara dengan perusahaan tembakau milik negara, pemerintah memiliki insentif untuk meningkatkan penjualan produk yang merupakan penyebab utama kematian, yang sebnarnya dapat dicegah di kalangan warganya.
Namun, hampir semua negara yang bergerak di bisnis tembakau adalah pihak dalam Konvensi Kerangka Kerja Organisasi Kesehatan Dunia tentang Pengendalian Tembakau. Suatu perjanjian kesehatan masyarakat penting yang diselesaikan pada tahun 2003.
Negara-negara yang menandatangani perjanjian ini setuju untuk melindungi kebijakan kesehatan masyarakat mereka dari “kepentingan terselubung industri tembakau.” Ketentuan ini berasal dari sejarah panjang perusahaan-perusahaan raksasa tembakau di seluruh dunia yang menggagalkan langkah-langkah anti-merokok dengan melobi politikus, menyesatkan mereka tentang bahaya produk mereka, dan mengatur kampanye astroturfing untuk memberikan kesan adanya oposisi akar rumput terhadap undang-undang anti-merokok.
Namun bagaimana kebijakan kesehatan pemerintah dapat dilindungi dari pengaruh industri tembakau ketika pemerintah terlibat bisnis tembakau?
The Examination mengkaji pertanyaan itu melalui seri “Merokok untuk Negara”. Ini adalah suatu proyek multi-tahun yang berfokus pada perusahaan tembakau yang disponsori negara di Tiongkok, Mesir, dan Laos.
Terlepas dari skala perusahaan tembakau milik negara, subjek ini relatif kurang mendapat perhatian. “Sungguh luar biasa betapa sedikitnya yang telah ditulis tentang subjek ini,” kata Scott Hogg, dokter yang ikut menulis salah satu dari sedikit makalah tentang hal itu. Ia sekarang menjabat sebagai wakil ketua Action on Smoking dan Health Scotland, kelompok anti-tembakau.
Studi telah menemukan bahwa privatisasi perusahaan rokok milik negara berkorelasi dengan peningkatan pertumbuhan dan efisiensi industri. Pada tahun 1990-an, konsumsi rokok di beberapa negara bekas Uni Soviet meningkat pesat. Ini setelah monopoli era komunis mereka diprivatisasi tanpa undang-undang pengendalian tembakau yang efektif, menurut penelitian oleh National Cancer Institute.
Namun, perusahaan rokok milik pemerintah juga mendapat manfaat ketika pelanggan mereka lebih banyak merokok. Laporan kami di Tiongkok, Mesir, dan Laos, tempat perusahaan milik negara mendominasi, menemukan bahwa penjualan rokok di ketiga negara itu meningkat dari tahun 2018 hingga 2023 meski menurun secara global. Para pendukung kesehatan masyarakat di negara-negara itu melaporkan industri menang.
Memang, kita telah belajar bahwa tidak ada kesimpulan sederhana ketika meneliti hubungan antara kepemilikan pemerintah atas perusahaan tembakau dan hasil kesehatan. Terlepas dari perjanjian WHO, pelaporan kami untuk cerita-cerita ini dan lainnya menunjukkan bahwa kebijakan dipengaruhi oleh pengejaran keuntungan tembakau, baik oleh perusahaan milik negara maupun sektor swasta.
Salah satu solusi yang mungkin untuk mengakhiri pengaruh industri terhadap kebijakan merokok tampaknya berlawanan dengan intuisi: Memanfaatkan kepemilikan negara untuk mempersulit merokok dan dengan demikian mengurangi penjualan. Suatu ide menarik yang menunjukkan hasil menjanjikan dalam mengurangi konsumsi alkohol di beberapa negara.
Monopoli karsinogen
Perusahaan tembakau yang dikelola negara bukanlah hal baru. Kerajaan Spanyol mendirikan monopoli tembakau pada tahun 1636. Banyak kekaisaran mengikuti jejaknya, termasuk Prancis, Austria, Rusia, Kekaisaran Ottoman, dan Kekaisaran Jepang. Dalam banyak kasus, monopoli diperluas ke koloni dan wilayah di Afrika, Asia, dan Amerika.
“Pada saat sulit untuk memungut pajak dari penduduk, memungut pajak dari produk yang akan digunakan oleh sebagian besar penduduk merupakan cara yang berguna untuk menghasilkan pendapatan pemerintah,” kata Hogg.
Pada awal tahun 2000-an, banyak monopoli milik pemerintah telah diprivatisasi dan diambil alih oleh sejumlah kecil perusahaan multinasional. Suatu proses yang dipercepat oleh runtuhnya Uni Soviet.
Mereka yang tersisa adalah kelompok yang beragam. Di Jepang, pemerintah memiliki lebih dari sepertiga saham Japan Tobacco International, produsen rokok terbesar keempat di dunia. Perusahaan ini bersaing dengan pemimpin pasar Philip Morris International dan British American Tobacco, menjual merek global seperti rokok Winston dan Camel serta perangkat tembakau yang dipanaskan Ploom di sekitar 130 negara.
Di Kuba, produksi tembakau merupakan tulang punggung perekonomian. Negara mengelola puluhan perusahaan besar terkait tembakau yang bergerak di berbagai bidang, mulai dari pengolahan daun tembakau hingga peternakan dan pembuatan cerutu.
Setidaknya 18 pemerintah memiliki sebagian saham di satu atau lebih perusahaan tembakau. Negara itu adalah Aljazair, Bangladesh, Tiongkok, Kuba, Mesir, India, Iran, Irak, Jepang, dan Laos. Selain itu ada negara Lebanon, Malawi, Suriah, Taiwan, Thailand, Tunisia, Vietnam, dan Yaman.
Beberapa perusahaan milik negara, seperti di Mesir dan Tiongkok, dibangun dari nasionalisasi perusahaan tembakau swasta. Di negara-negara seperti Lebanon dan Vietnam, pemerintah memiliki seluruh perusahaan, dan tembakau memberikan kontribusi besar terhadap pendapatan pemerintah. Di negara lain, seperti India dan Aljazair, pemerintah merupakan pemegang saham minoritas.
Ketika pemerintah melindungi industri rokok
Laporan kami tentang Tiongkok, Mesir, dan Laos menunjukkan bagaimana keterlibatan negara dalam perusahaan tembakau telah membentuk regulasi, menguntungkan pihak dalam, dan menjaga harga tetap rendah.
Monopoli negara Tiongkok yang sangat besar, yang memproduksi hampir setengah dari rokok dunia, sangat berhasil dalam menggagalkan pembatasan tembakau karena integrasinya ke dalam pembuatan kebijakan pemerintah. Ekspansinya ke rokok “rendah tar” dalam beberapa tahun terakhir, taktik pemasaran yang tidak kredibel dan dilarang di AS dan Uni Eropa, hanyalah salah satu dari serangkaian kemenangan industri ini.
Mesir, yang menghadapi krisis ekonomi yang berkelanjutan, baru-baru ini membuka pasar rokoknya dan mulai menjual sebagian saham pemerintah di bekas monopoli tembakau. Namun hal ini menguntungkan Philip Morris International dan sekelompok kecil pihak dalam yang memiliki koneksi politik.
Di Laos, monopoli negara yang bangkrut diubah oleh usaha patungan tahun 2001 dengan Imperial Brands, raksasa tembakau Barat lainnya. Investigasi kami mengungkapkan bahwa kesepakatan itu berdampak buruk jangka panjang terhadap upaya pengendalian tembakau. Dan, secara diam-diam menyalurkan jutaan dolar kepada anggota keluarga salah satu pemimpin negara itu. Baik orang itu maupun yang lainnya tidak menanggapi pertanyaan The Examination.
Meskipun angka perokok tinggi, upaya pengendalian tembakau di ketiga negara tersebut tergolong sederhana. Kami meminta komentar dari pemerintah Tiongkok, Mesir, dan Laos; namun tidak ada yang menanggapi.
Sedangkan untuk perusahaan tembakau, Philip Morris International menolak berkomentar tentang kesepakatan di Mesir. China Tobacco tidak menanggapi pertanyaan. Imperial Brands yang berbasis di Inggris mengatakan investasinya di Laos telah membantu menghidupkan kembali industri rokok negara itu. Perusahaan itu mengklaim telah mengikuti “semua standar kepatuhan yang berlaku.
Negara-negara secara ajek mengabaikan pedoman WHO
Pedoman yang tidak mengikat perihal perjanjian tembakau WHO berupaya membatasi pengaruh kepemilikan negara atas perusahaan-perusahaan ini.
Pedoman ini menyatakan pemerintah harus memperlakukan perusahaan-perusahaan itu seperti perusahaan lain, tanpa insentif atau perlakuan istimewa. Keputusan tentang kebijakan kesehatan perihal tembakau harus bebas dari pengaruh perusahaan milik negara. Lebih lanjut, para eksekutif perusahaan tembakau milik negara tidak boleh diizinkan untuk bergabung dengan delegasi pemerintah dalam pertemuan WHO tentang perjanjian tembakau.
Pemerintah tentu saja telah memperlakukan pedoman itu sebagai tidak mengikat. Kementerian Luar Negeri Jepang mengeluhkan pajak yang lebih tinggi di Bangladesh yang menimpa Japan Tobacco International. Lobi oleh monopoli negara Lebanon menghambat pembatasan iklan dan implementasi label peringatan grafis di negara itu.
Di Laos, usaha patungan pemerintah dengan Imperial Brands menikmati berbagai insentif. Termasuk tarif pajak penghasilan yang menguntungkan bagi para eksekutif dan tarif yang lebih rendah untuk impor bahan baku.
Monopoli negara Tiongkok mungkin yang paling kuat. Pemerintah secara rutin memasukkan tiga atau lebih karyawan China Tobacco dalam delegasinya ke pertemuan tentang perjanjian tembakau WHO. Pemerintah mengizinkan perusahaan itu untuk mengubah terjemahan perjanjian ke dalam bahasa Mandarin dengan cara yang melemahkannya. Raksasa rokok itu bahkan diberi kursi di komite yang bertugas menetapkan kebijakan pengendalian tembakau.
Kebijakan Thailand menurunkan penjualan rokok buatan negara
Thailand merupakan pengecualian. Otoritas Tembakau Thailand yang dikelola negara dan Philip Morris International, produsen Marlboro, mendominasi pasar, tapi pasar itu menyusut. Penjualan TAOT, penerus Monopoli Tembakau Thailand, turun setengahnya antara tahun 2013 dan 2022, menurut perusahaan riset pasar Euromonitor.
Yang turut mendorong penurunan ini: serangkaian langkah kesehatan masyarakat yang ketat yang menaikkan pajak rokok, mewajibkan kemasan seragam tanpa merek, dan mewajibkan label peringatan bergambar.
Seperti di Vietnam, Tiongkok, dan negara-negara lain, pejabat pemerintah saat ini dan mantan pejabat pemerintah duduk di dewan direksi perusahaan tembakau milik negara Thailand. Namun, kemampuan perusahaan untuk memengaruhi kebijakan kesehatan terbatas karena perusahaan itu dikecualikan dari komite pemerintah yang menetapkan kebijakan pengendalian tembakau, menurut Aliansi Pengendalian Tembakau Asia Tenggara.
“Thailand mampu memperkuat pengendalian tembakau karena ada kemauan politik” untuk mematuhi perjanjian WHO, kata aliansi pengendalian tembakau dalam sebuah laporan tahun 2019.
Bagaimana perusahaan tembakau milik negara dapat mengakhiri bisnis mereka
Tren global sejak berakhirnya Perang Dingin adalah pemerintah memprivatisasi produsen rokok milik negara. Beberapa pihak di bidang kesehatan masyarakat sedang membahas gagasan bahwa sektor publik dapat kembali ke bisnis itu. Ini sebagai bagian dari upaya “akhir permainan” untuk menghentikan kebiasaan merokok.
Gagasan ini adalah pemerintah dapat menciptakan perusahaan nirlaba dengan mandat kesehatan masyarakat untuk mengendalikan pasokan. Perusahaan-perusahaan itu akan berperilaku berbeda dari China Tobacco atau monopoli Lebanon, yang sangat sukses dalam memaksimalkan penjualan rokok.
Sebaliknya, perusahaan nirlaba ini dapat dimodelkan berdasarkan monopoli alkohol di Finlandia, Islandia, Norwegia, dan Swedia, yang dianggap telah membantu menjaga konsumsi jauh di bawah rata-rata Uni Eropa. Meski merupakan bagian dari “sabuk vodka” Eropa, monopoli Nordik telah memperlambat konsumsi dengan membatasi jumlah gerai, membatasi jam penjualan ritel, dan menghilangkan promosi dan diskon.
Hogg mengakui ironi yang tampak dari monopoli tembakau milik pemerintah dengan mandat untuk meningkatkan kesehatan. Namun, ia mengatakan hal itu bisa berhasil karena alasan yang sama mengapa perusahaan tembakau milik negara berkembang pesat di beberapa negara.
“Argumennya adalah mereka memiliki kendali lebih besar atas penjualan produk yang tidak sehat,” kata Hogg. “Jika pemerintah mengendalikan industri tembakau, mungkin ada potensi untuk menggunakannya demi kepentingan kesehatan.”
Comments are closed.