Begitu Amerika Serikat dan Israel melancarkan perang gabungan mereka terhadap Iran, para pengamat mulai menggunakan analogi sejarah yang sudah dikenal: bahwa intervensi di Timur Tengah ini menggemakan invasi AS ke Irak pada tahun 2003 yang menentukan. Seperti pada tahun 2003, Washington memulai perang pilihan melawan musuh lama di Teluk Persia, dengan tujuan nyata untuk menggulingkan rezimnya. Tetapi untuk saat ini, setidaknya, di situlah paralelnya berakhir.
Tulisan ini adalah karya Daniel Chardell, Dekan Pascasarjana di Clements Center for National Security di Universitas Texas di Austin dan penulis buku yang akan segera terbit tentang sejarah diplomasi Perang Teluk. Dan, Samuel Helfont, Profesor Madya di Program Sekolah Perang Angkatan Laut di Sekolah Pascasarjana Angkatan Laut di Lembaga Hoover. Ia adalah penulis buku Iraq Against the World: Saddam, America, and the Post–Cold War Order .
Hingga gencatan senjata yang diumumkan pada 7 April, Amerika Serikat sebagian besar membatasi operasinya terhadap Iran di udara dan laut. Presiden Donald Trump tampaknya memahami serangan darat skala besar—apalagi pendudukan militer penuh—akan mengundang keterlibatan tanpa akhir lainnya di luar negeri dan pusaran politik di dalam negeri.
Jika ada pelajaran yang bisa dipetik dari kesalahan Washington di Timur Tengah, para pembuat kebijakan sebaiknya melihat lebih jauh ke belakang, ke perang Irak lainnya: Operasi Badai Gurun, kampanye yang dipimpin AS pada awal tahun 1991 untuk membebaskan Kuwait dari pendudukan Irak.
Saat itu, Amerika Serikat memenangkan salah satu kemenangan militer paling menentukan dalam sejarah modern, hanya untuk kemudian terjebak dalam perangkap yang mereka buat sendiri selama satu dekade. Washington menghancurkan tentara Presiden Irak Saddam Hussein tapi membiarkan rezimnya tetap berkuasa. Presiden AS George HW Bush mendorong pemberontakan tapi mengabaikan untuk membantunya.
Bush dan penerusnya, Bill Clinton, menuntut agar Irak membongkar program nuklirnya. Tapi mereka menolak untuk mempertimbangkan rekonsiliasi dengan Baghdad bahkan jika Irak mematuhi tuntutan Washington.
Masalahnya bukanlah hasil di medan perang, tetapi kegagalan untuk menyelaraskan kebijakan dan strategi. Antara tahun 1991 dan 2003, tidak ada presiden AS yang bersedia hidup berdampingan dengan rezim Saddam. Tapi mereka juga tidak memiliki rencana yang layak untuk menggulingkannya.
Hasilnya adalah 12 tahun konflik yang terus bergejolak. Pasukan AS mengambil peran sebagai polisi regional. Upaya keras Washington untuk membendung Irak mengasingkan sekutu dan musuh sepanjang tahun 1990-an, secara bertahap mengikis dukungan internasional untuk kebijakan pembendungan itu sendiri. Di dalam negeri, kebuntuan ini menghasilkan tekanan bipartisan yang meningkat untuk perubahan rezim di Baghdad, yang akhirnya menyebabkan keputusan Presiden George W. Bush yang naas untuk menginvasi dan menduduki Irak pada tahun 2003.
Amerika Serikat berisiko menghadapi skenario serupa di Iran saat ini. Para pejabat AS telah sepenuhnya menarik diri dari pembicaraan mereka tentang penggulingan Republik Islam, sebuah perubahan retorika yang diformalkan oleh ketentuan gencatan senjata baru. Negosiasi lebih lanjut yang diperlukan untuk benar-benar mengakhiri perang kemungkinan akan menghasilkan penyelesaian politik yang mempertahankan rezim tersebut.
Seperti pada tahun 1991, rezim tersebut akan melemah tetapi masih mampu mengancam negara-negara tetangganya lagi, secara brutal menekan tantangan internal terhadap kekuasaannya, dan memobilisasi opini global melawan penahanan AS yang berlebihan. Upaya untuk menahan Iran, seperti yang dilakukan Amerika Serikat terhadap Irak pada tahun 1990-an, pasti akan menyebabkan konfrontasi berulang.
Ini menyita pasukan Amerika dan merugikan ekonomi internasional, mengikis sedikit dukungan internasional yang tersisa untuk kebijakan AS di kawasan tersebut. Sebaliknya, Washington harus menawarkan Teheran jalan menuju normalisasi diplomatik dan ekonomi sebagai imbalan atas kepatuhan terhadap serangkaian tuntutan. Termasuk menyerahkan senjata pemusnah massal, membatasi program rudalnya, dan menghentikan dukungan untuk proksi teroris.
Kesalahan kritis yang dilakukan Bush dan Clinton pada tahun 1990-an adalah gagal mencapai kesepakatan dengan rezim Saddam bahkan setelah rezim ini memenuhi tuntutan Amerika. Jika Amerika Serikat ingin menghindari pengulangan kesalahan masa lalu, tantangan terbesarnya bukanlah menggunakan kekuatan militer. Tapi belajar untuk hidup dengan kesepakatan yang membiarkan rezim Iran tetap berkuasa.
Apa yang tal terucapkan
Dalam persiapan Operasi Badai Gurun, George HW Bush dan para penasihatnya mengingat pelajaran yang tampaknya didapat dari Perang Vietnam. Untuk menghindari situasi sulit seperti di Vietnam, pemerintahan Bush tidak pernah serius mempertimbangkan untuk menyerbu Baghdad dan menggulingkan Saddam. Sebaliknya, mereka bertujuan untuk membangun kembali keseimbangan kekuatan di antara Irak, Iran, dan Dewan Kerja Sama Teluk yang terdiri dari Bahrain, Kuwait, Oman, Qatar, Arab Saudi, dan Uni Emirat Arab.
Hal ini membutuhkan pelemahan militer Saddam hingga titik ia tidak lagi dapat mengancam negara-negara tetangganya. Tapi tidak sampai menimbulkan kekosongan kekuasaan regional atau fragmentasi wilayah Irak.
Namun strategi ini, yang berakar pada realisme, pada dasarnya bertentangan dengan tujuan idealis Bush di Teluk. Ia tidak bersedia menerima dunia yang diktator Irak tetap berkuasa. Sebagai veteran Perang Dunia II, Bush membandingkan Saddam dengan Adolf Hitler, menyamakan invasi Kuwait dengan agresi teritorial Jerman, Italia, dan Jepang pada tahun 1930-an. “Setengah abad yang lalu, dunia memiliki kesempatan untuk menghentikan agresor yang kejam dan melewatkannya,” Bush mengumumkan pada Agustus 1990.
“Saya berjanji kepada Anda: kita tidak akan mengulangi kesalahan itu lagi.” Dalam pandangan presiden, taruhan di Irak sangat jelas, mempertentangkan kebaikan melawan kejahatan. Ia tidak pernah benar-benar menentukan apakah Operasi Badai Gurun adalah perang pragmatis untuk memulihkan keseimbangan kekuatan regional atau perang yang adil untuk mengalahkan seorang tiran jahat.
Bush tampaknya telah mendamaikan disonansi strategis ini dalam pikirannya—jika bukan dalam kenyataan—dengan berasumsi Saddam tidak akan selamat dari kekalahan memalukan yang akan ditimbulkan Amerika Serikat kepadanya. Washington berharap penghancuran tentara Irak dan infrastruktur pentingnya akan menginspirasi rakyat Irak untuk bangkit melawan Saddam atau memotivasi tokoh yang lebih mudah dikendalikan dari dalam rezim untuk menggantikannya. Bush bahkan sampai menyerukan kepada rakyat Irak untuk “mengambil tindakan sendiri dan memaksa Saddam Hussein, sang diktator, untuk mundur.”
Ternyata, rakyat Irak memang bangkit, percaya Amerika Serikat akan mendukung mereka. Dimulai pada Maret 1991, pemberontakan rakyat melanda wilayah selatan yang mayoritas Syiah dan wilayah utara yang mayoritas Kurdi. Namun, pasukan AS hanya berdiri diam sementara sisa-sisa pasukan keamanan Saddam membantai antara 30.000 hingga 60.000 warga Syiah dan sekitar 20.000 warga Kurdi.
Di bawah tekanan domestik dan internasional yang meningkat untuk membantu Kurdi, Bush memimpin serangkaian tindakan improvisasi, termasuk menetapkan zona larangan terbang di atas wilayah udara Irak utara pada April 1991. Meskipun awalnya dirancang sebagai tindakan sementara untuk memberikan perlindungan bagi personel AS yang mengirimkan bantuan kemanusiaan kepada Kurdi, zona larangan terbang tersebut tetap berlaku secara permanen dan kemudian diperluas ke Irak selatan pada Agustus 1992.
Dengan terus menerus mengawasi wilayah udara Irak, Amerika Serikat memikul tanggung jawab untuk menahan Saddam tanpa menggulingkannya. Pendekatan yang membutuhkan penegakan hukum yang konstan, peningkatan berkala, dan kehadiran militer yang berkelanjutan di wilayah itu. Apa yang awalnya dimulai sebagai upaya untuk menghindari keterlibatan AS yang lebih dalam di Irak justru memperdalamnya.
Berpegang teguh pada fantasi
Setelah Operasi Badai Gurun, pemerintahan Bush menyusun perjanjian gencatan senjata yang mensyaratkan pencabutan sanksi dengan pelepasan senjata pemusnah massal oleh Irak. Awalnya, pemerintah Irak berusaha menyembunyikan program senjata ilegalnya. Tetapi Saddam dengan cepat menyadari bahwa dia tidak dapat mengakali inspektur PBB.
Pada akhir tahun 1991, ia secara diam-diam telah menghancurkan sebagian besar senjata ilegal yang disembunyikannya. Suatu tindakan yang akan menghantuinya kemudian ketika ia tidak dapat membuktikan bahwa ia tidak lagi memilikinya.
Namun Saddam bukanlah satu-satunya pihak yang bertanggung jawab atas kebuntuan terkait senjata pemusnah massal. Sejak awal, pemerintahan Bush tidak memberi insentif kepada Irak untuk mematuhi inspeksi PBB. Para pejabat AS menjelaskan bahwa kepatuhan Irak tidak akan pernah mengarah pada pencabutan sanksi atau normalisasi diplomatik.
Seperti yang dikatakan oleh Menteri Luar Negeri Bush saat itu, James Baker, kepada rekan-rekan Eropanya pada musim semi tahun 1991, “Tidak seorang pun—saya ulangi, tidak seorang pun—boleh melakukan bisnis normal apa pun dengan pemerintah Irak yang dipimpin oleh Saddam.” Jika, seperti yang diklaim Bush, Saddam benar-benar adalah jelmaan Hitler, Amerika Serikat hampir tidak mungkin bernegosiasi dengannya.
Clinton memperkuat pendekatan pemerintahan Bush yang keliru. Secara resmi, ia memilih untuk membendung Irak. Secara tidak resmi, ia tidak akan puas dengan apa pun selain perubahan rezim. Kebijakan ini terbukti merugikan diri sendiri. Seperti Bush sebelumnya, Clinton mempertahankan pendiriannya bahwa sanksi tidak akan berakhir selama Saddam tetap berkuasa.
Hal ini semakin tragis karena, seperti yang ditunjukkan arsip Irak, Saddam awalnya berharap bahwa pemilihan presiden baru dapat menawarkan kesempatan untuk rekonsiliasi dengan Amerika Serikat. “Saya percaya selama pemerintahan [Clinton], akan terjadi perubahan,” kata Saddam kepada para penasihatnya pada Januari 1993. Tetapi Clinton menolak tawaran Irak.
Negara-negara Teluk secara militer kalah dibandingkan negara-negara tetangga mereka yang lebih besar, sehingga tanggung jawab untuk menjamin keamanan regional jatuh pada Amerika Serikat. Kehadiran angkatan laut AS yang sebelumnya minimal di Teluk Persia berubah menjadi kepulauan pangkalan militer permanen di negara-negara Arab.
Amerika Serikat membangun kembali markas besar Armada Kelima angkatan laut di Bahrain, dan membangun Pangkalan Udara Al Udeid di Qatar. AS juga memperluas fasilitas darat dan udara di Arab Saudi dan Kuwait, dan mempertahankan penempatan kapal induk yang hampir terus-menerus di Teluk.
Perluasan kehadiran militer AS di kawasan itu menciptakan serangkaian masalah tersendiri. Mungkin yang paling terkenal adalah reaksi keras kelompok Islamis yang menyebabkan pemimpin al-Qaeda, Osama bin Laden, menyatakan jihad melawan Amerika Serikat pada tahun 1996. Tetapi bin Laden dan orang-orang sepertinya bukanlah satu-satunya yang terganggu oleh sikap Washington di Teluk.
Pada pertengahan tahun 1990-an, sanksi mulai berdampak buruk pada masyarakat Irak tetapi tidak pada rezimnya. Makanan dan obat-obatan langka sementara Saddam dan lingkaran dalamnya tinggal di istana-istana mewah. Sekutu AS di Timur Tengah dan Eropa mulai menjauhkan diri dari kebijakan Irak Clinton yang semakin tidak populer. Pada tahun 1996, Arab Saudi dan Turki menolak mengizinkan Washington untuk melancarkan serangan bom berikutnya ke Irak dari pangkalan di wilayah mereka.
Kemudian pada tahun yang sama, Prancis menarik diri dari koalisi yang memberlakukan zona larangan terbang. Dan pada tahun 1998, ketika Washington dan London melancarkan serangan udara intensif selama empat hari di Irak—yang dikenal sebagai Operasi Desert Fox—protes meletus di seluruh Eropa, Timur Tengah, dan Belahan Bumi Barat. Moskow juga menarik duta besarnya dari Washington dan London, untuk pertama kalinya sejak Perang Dunia II.
Meskipun demikian, pemerintahan Clinton terus berpegang teguh pada fantasi perubahan rezim dari jauh, apa pun harganya. Saddam memang sulit dipercaya, tetapi kepatuhan saja tidak akan pernah cukup bagi Amerika Serikat. “Kami tidak setuju dengan negara-negara yang berpendapat bahwa jika Irak mematuhi kewajibannya terkait senjata pemusnah massal, sanksi harus dicabut,” kata Menteri Luar Negeri Madeleine Albright pada tahun 1997.
Irak perlu “membuktikan niat damainya.” Tanpa menyerahkan kekuasaan sepenuhnya, rezim di Baghdad tidak memiliki cara untuk mencapai standar tinggi ini. Pada tahun 1998, Clinton menandatangani Undang-Undang Pembebasan Irak, menjadikan perubahan rezim sebagai kebijakan resmi AS. Clinton, seperti Bush sebelumnya, tidak ingin hidup dengan Saddam berkuasa tetapi tidak memiliki strategi yang layak untuk menyingkirkannya. Sementara itu, pengawasan keamanan di Irak membuat Amerika Serikat lebih terisolasi daripada sebelumnya.
Masa lalu tidak perlu menjadi prolog
Setelah tahun 1991, pemerintahan AS berturut-turut terperangkap dalam ilusi bahwa mereka dapat membendung Irak, menghindari pendudukan militer skala penuh, dan tetap mendorong perubahan rezim. Hasilnya adalah status quo yang rapuh dan sangat tidak populer yang membutuhkan pengawasan AS terus-menerus, yang secara progresif melemahkan legitimasi AS di mata dunia.
Pendekatan yang lebih berkelanjutan adalah dengan menjelaskan sejak awal bahwa kepatuhan Irak terhadap tuntutan AS akan menciptakan jalan menuju pencabutan sanksi, normalisasi hubungan, dan perdamaian yang lebih langgeng.
Amerika Serikat kini menghadapi pilihan serupa di Iran. Apa pun jalannya negosiasi dalam beberapa minggu mendatang, perang saat ini kemungkinan besar akan berakhir dengan Republik Islam yang melemah tetapi tetap utuh. Jika pemerintahan Trump meninggalkan pembicaraan dengan harapan bahwa kampanye udara dan tekanan ekonomi yang berkelanjutan akan mengarah pada perubahan rezim.
Kemungkinan besar akan menghasilkan konsekuensi destabilisasi yang dihadapi Bush di Irak pada tahun 1991. Termasuk gejolak rakyat, prospek perpecahan wilayah, penindakan keras yang disertai kekerasan, dan gelombang pengungsi.
Untuk menghindari hasil tersebut, pemerintahan Trump harus melakukan apa yang tidak dilakukan presiden pada tahun 1990-an: menemukan cara untuk hidup berdampingan dengan pemerintahan lawan yang ada. Betapa pun tercelanya pemerintahan tersebut.
Kesepakatan yang akhirnya mengakhiri perang kemungkinan akan menyerupai logika kesepakatan serupa yang dibuat pada tahun 1991: sebagai imbalan atas pencabutan sanksi, Iran akan setuju untuk membongkar program nuklirnya, membatasi pengembangan senjatanya, dan mengakhiri dukungannya terhadap proksi, selain membuka kembali Selat Hormuz.
Trump perlu menjelaskan kepada rakyat Amerika dan sekutunya bahwa jika Iran mematuhi tuntutannya, Washington akan berupaya membangun kepercayaan dan menawarkan jalan menuju normalisasi bagi Teheran. Ini tentu akan menjadi tantangan politik yang berat. Pada tahun 1990-an, Bush dan Clinton telah terjebak dalam posisi politik yang sulit. “Jika saya tidak dibatasi oleh pers, saya akan mengangkat telepon dan menelepon bajingan itu,” kata Clinton terus terang kepada Perdana Menteri Inggris Tony Blair pada tahun 1998.
“Tetapi itu adalah keputusan yang sangat berat di Amerika. Saya tidak bisa melakukan itu.” Trump harus mengerahkan modal politik dan diplomatik untuk meyakinkan mereka di dalam dan luar negeri yang hanya akan puas dengan perubahan rezim.
Jika ada sisi positif dari ketidakpastian Trump, itu adalah kecenderungannya yang tidak biasa untuk mengambil sikap yang tidak populer ketika dia menganggapnya perlu. Hal itu memberinya keuntungan dalam mengatasi kendala politik yang mencegah Bush dan Clinton untuk menegosiasikan jalan keluar diplomatik dengan Saddam.
Apa pun jalan yang ditempuh, Amerika Serikat akan menghadapi tantangan yang cukup besar. Bahkan pada puncak kekuasaannya pasca-Perang Dingin, Washington gagal menerjemahkan perang militer yang menentukan melawan Irak menjadi perdamaian dan stabilitas regional jangka panjang. Mungkin perbedaan terpenting antara tahun 1991 dan saat ini adalah bahwa Amerika Serikat tidak lagi menikmati statusnya sebagai satu-satunya negara adidaya di dunia.
Kampanye berkepanjangan untuk membendung Iran setelah perang ini akan mengungkap keterbatasan kekuatan AS di era yang semakin ditentukan oleh kemampuan teman dan musuhnya untuk menantangnya. Untuk menghindari terulangnya bencana yang terjadi setelah kebijakan yang salah arah terhadap Irak, Trump harus siap melakukan apa yang tidak dapat dilakukan para pemimpin pada tahun 1990-an: menerima persetujuan bahkan dari musuh yang paling tidak disukai sekalipun.
Comments are closed.